30 mei 2017

De beslissing om geen visa af te leveren aan imams van niet-erkende moskeeën valt onder de discretionaire bevoegdheid van Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) en houdt geen schending in van het gelijkheidsbeginsel of het recht op godsdienstvrijheid. Dat beslist de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) in vier principearresten van de verenigde kamers van 10 maart 2017.

Feiten

Bedienaars van erkende erediensten, waaronder de islamitische, zijn vrijgesteld van een arbeidskaart door artikel 2, 6° van het koninklijk besluit betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers (KB Tewerkstelling). Vier Turkse imams vroegen op basis hiervan een visum type D als arbeidsmigrant aan bij de Belgische ambassade in Ankara. DVZ weigert deze visa echter af te leveren omdat de betrokken moskeeën niet erkend zijn door de Belgische overheid. Hierdoor kan de Moslimexecutieve ook niet overgaan tot de officiële aanstelling van deze imams.

Geen vaste gedragslijn – discretionaire bevoegdheid

De RvV stelt in de eerste plaats dat de motivering van DVZ in overeenstemming is met haar discretionaire bevoegdheid, zoals toegekend in artikel 9 van de Verblijfswet .  

Verzoekers werpen op dat:

  • In het verleden imams van zowel erkende als niet-erkende moskeeën een visum konden bekomen
  •  uit het antwoord op een parlementaire vraag uit 2005 blijkt dat zowel een benoeming door de Moslimexecutieve van België, als door de nationale autoriteiten van de imam, kan aanvaard worden als bewijs van het genoten hebben van een religieuze opleiding
  • de visumweigeringen een gedragswijziging inhouden die door DVZ dient gemotiveerd te worden.

Hoewel DVZ niet betwist dat in het verleden visa werden toegekend aan buitenlandse imams van zowel erkende als niet-erkende moskeeën, slagen verzoekers er niet in aan te tonen dat er sprake is van een vaste administratieve praktijk waarop zij zich kunnen beroepen. Zo blijkt uit het antwoord op een andere parlementaire vraag, uit 2015 en daterend van voor de visumaanvragen van verzoekers, dat DVZ bij imams in het bijzonder nagaat of de betrokken moskee erkend is door het bevoegde gewest. Dit weerlegt het bestaan van een vaste gedragslijn over het afleveren van visa aan imams van niet-erkende moskeeën.

Er kan volgens de RvV niet worden afgeleid dat de toekenning van een visum op basis van een benoeming tot imam door zijn nationale autoriteiten ‘systematisch’ zou zijn. Deze redenering aanhouden zou elke discretionaire bevoegdheid ontzeggen aan DVZ. In dat geval zou DVZ verplicht worden aan elke door zijn nationale overheid aangestelde bedienaar van een eredienst een visum af te leveren en zou zo buitenlandse overheidsinmenging in Belgische interne aangelegenheden worden toegestaan.

Gelijkheidsbeginsel en non-discriminatie

De RvV wijst er verder op dat er wel degelijk sprake is van een verschillende behandeling van vergelijkbare situaties. Het verschil in behandeling berust echter op objectieve criteria:

  •  de mogelijkheid tot een officiële aanstelling door de Belgische staat als bedienaar van een eredienst is verbonden aan de erkenning van de lokale geloofsgemeenschap en
  • de Belgische Staat kan verzoeker dus niet officieel als imam aanstellen omwille van de niet-erkenning van de betrokken moskee.

Het verschil in behandeling is volgens de RvV redelijk gerechtvaardigd en de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie worden hierdoor niet geschonden.

Vrijheid van godsdienst – artikel 9 EVRM

De hamvraag met betrekking tot een potentiële schending van artikel 9 EVRM is of de verzoekers onder de (extra)territoriale rechtsmacht van België ressorteren en of het EVRM bijgevolg van toepassing is. De RvV verwijst hiervoor uitvoerig naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Het EHRM hanteert in zijn rechtspraak hoofdzakelijk een territoriale opvatting van rechtsmacht en omvat slechts uitzonderlijk handelingen gesteld buiten het grondgebied van een lidstaat onder de rechtsmacht in de zin van artikel 1 EVRM.

  •        Territoriale rechtsmacht

Verzoekers stellen dat de Belgische staat hen belet om de eredienst uit te oefenen en te prediken, terwijl zij door hun nationale overheid benoemd werden tot dit ambt in het buitenland. Dit is volgens hen een inmenging in het recht op godsdienstvrijheid.

De RvV benadrukt dat het EVRM als dusdanig geen enkel recht op binnenkomst of verblijf omvat voor een vreemdeling. Een visumweigering kan niet worden gelijkgesteld met een weigering van voortzetting van verblijf in België. De verzoekers hadden nooit eerder een verblijf in België en bevinden zich niet op Belgisch grondgebied.

De positieve verplichtingen onder artikel 9 EVRM houden niet in dat:

  • België toegang en verblijf moet verlenen aan een vreemdeling zodat hij op Belgisch grondgebied zijn recht op godsdienstvrijheid zou kunnen uitoefenen
  • toegang en verblijf moet verleend worden aan een vreemdeling om de enkele reden dat hij door zijn nationale overheid benoemd werd tot een ambt in het buitenland of om de reden dat de Moslimexecutieve van België de kandidatuur voor de functie van imam in een moskee ondersteunt.

Artikel 9 EVRM waarborgt geen recht om een verblijfsvergunning te verwerven met het oog op tewerkstelling, zelfs als de werkgever een religieuze organisatie is. Er is in dit geval dan ook geen sprake van een inmenging in het recht op godsdienstvrijheid. Verzoekers tonen niet aan dat zij zich onder de territoriale rechtsmacht van België bevinden.

  • Extraterritoriale rechtsmacht

Ook is er in dit geval geen uitoefening van een extraterritoriale rechtsmacht door België:

  •  er is geen sprake van een situatie waarin België effectieve controle uitoefent over (een deel van) het Turkse grondgebied
  •  er is geen sprake van een situatie waarin Turkije wordt bezet door Belgische strijdkrachten.

De visumweigering werd genomen door een ambtenaar in Brussel. De betekening van een administratieve beslissing door een Belgische diplomatieke vertegenwoordiger kan niet op redelijke wijze worden gelijkgesteld met het uitoefenen van gezag en controle over verzoeker zodat hij onder de rechtsmacht van België valt.

De RvV ontkent niet dat er door het nemen van de bestreden visumweigering een reële band ontstaan tussen verzoeker en de Belgische Staat en dat beslissing gevolgen teweeg brengt buiten het Belgische grondgebied. Het enkele gegeven dat een verzoeker buiten het Belgisch grondgebied wordt getroffen door een administratieve beslissing van een Belgische overheidsambtenaar volstaat niet om vast te stellen dat verzoeker onder de extraterritoriale rechtsmacht van de Belgische Staat valt.

Uit verschillende elementen blijkt dat de verzoekers zich onder het gezag en de controle bevinden van de Turkse autoriteiten. De verzoekers zijn Turkse onderdanen, bevinden zich op Turks grondgebied en het zijn de Turkse overheden die verzoekers:

  • hebben opgeleid
  • hebben aangesteld als imam
  • voor een zending naar het buitenland hebben aangeduid.

Het zijn bijgevolg de Turkse overheden die verantwoordelijk zijn om verzoekers recht op godsdienstvrijheid te verzekeren.

In dit kader wijst de RvV er op dat:

  • Turkije eveneens een Verdragsluitende Staat is bij het EVRM
  • verzoekers niet aantonen in de onmogelijkheid te zijn om in Turkije hun godsdienst te belijden, te preken en te onderrichten
  • verzoekers niet aantonen dat zij enkel in België hun geloof kunnen belijden, preken en onderrichten
  • verzoekers niet aantonen dat zij enkel zijn opgeleid om in België te prediken en dus niet aantonen dat de Turkse overheden hen niet elders op buitenlandse zending kunnen sturen.

Conclusie

Het feit dat de verzoekers door de Turkse overheid werden aangesteld tot het ambt van imam in België, leidt er niet toe dat de Belgische Staat verplicht is om een visum af te leveren: 

  • de beslissing hiertoe valt binnen de discretionaire bevoegdheid van DVZ
  • het onderscheid dat hierbij gemaakt wordt tussen erkende en niet-erkende moskeeën steunt op objectieve criteria en is redelijk verantwoord
  • België oefent geen (extra)territoriale rechtsmacht uit op verzoekers en schendt dus hun recht op godsdienstvrijheid niet.