16 maart 2017

Update: In een overleg met het Agentschap Integratie & Inburgering op 23 maart 2017 stelde Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) niet langer administratieve geldboetes op te zullen leggen wegens illegaal verblijf.

Voordien gebeurde dat wel: sinds najaar 2016 paste DVZ artikel 4bis van de Verblijfswet dat een administratieve geldboete toelaat wegens illegale grensoverschrijding, ook toe op illegaal verblijf. Deze praktijk van DVZ werd de afgelopen maanden veroordeeld door rechtspraak.

Daarop heeft DVZ zijn praktijk nu stopgezet. De rechtbank van eerste aanleg van Brussel stelde op 30 maart 2017 in een hangende procedure vast dat DVZ inderdaad de administratieve geldboete introk. Het beroep was daardoor zonder voorwerp geworpen, maar de rechtbank herhaalde haar standpunt dat het opleggen van administratieve geldboetes wegens illegaal verblijf neerkomt op machtsafwending.

Hierna bespreken we de rechtspraak die de praktijk van DVZ veroordeelde. 

In verschillende vonnissen oordeelt de rechtbank van eerste aanleg van Brussel dat de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) artikel 4bis Verblijfswet (Vw) dat een administratieve geldboete oplegt wegens illegale grensoverschrijding, niet kan toepassen om een administratieve geldboete wegens illegaal verblijf op te leggen.

Feiten

De feiten naar aanleiding waarvan de betrokkenen administratieve geldboetes kregen, zijn divers. Maar één element staat centraal, in geen van de gevallen was sprake van grensoverschrijding. In drie zaken stuitten de inspectiediensten of politie bij controles in een bedrijf op personen die niet mogen werken. Zij voldeden niet langer aan de voorwaarden voor hun arbeidskaart, en kregen een bevel om het grondgebied te verlaten (BGV). In twee andere zaken wees DVZ een verzoek tot humanitaire regularisatie af, en betekende DVZ aan de betrokkenen een BGV en ook een administratieve geldboete.

DVZ legde de betrokkenen telkens een nieuw BGV met daarbij een administratieve geldboete van 200 euro, op. Als wettelijke basis wees DVZ daarvoor naar artikel 4bis Vw. Dit artikel verplicht vreemdelingen het grondgebied te betreden en te verlaten via de erkende doorlaatposten, en tijdens de openingsuren.

Oordeel rechtbank

De rechtbank van eerste aanleg stelt dat artikel 4bis Vw een vrijwillige handeling van de vreemdeling veronderstelt. Hij moet het grondgebied betreden of verlaten, en dit niet via de erkende grensposten of buiten de openingsuren daarvan. Dit artikel voorziet geen boete voor wie illegaal op het grondgebied verblijft.

De Franstalige rechters in de 9de kamer oordelen in drie vonnissen dat de boete een strafrechtelijk karakter heeft. In dit geval verzet het principe ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’ zich er tegen dat DVZ een boete oplegt nu artikel 4bis Verblijfswet dat niet voorziet wegens illegaal verblijf.

De Nederlandstalige 21ste kamer van de rechtbank van eerste aanleg oordeelt dat gezien de geringe omvang van de boete, geen sprake is van een strafrechtelijk karakter. Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel is volgens hen dus ook niet van toepassing. Maar deze verkeerde toepassing of interpretatie van artikel 4bis Vw houdt volgens de rechters wel machtsafwending in. Het bestuur geeft een draagwijdte aan de bepaling die niet strookt met de bedoeling van de wetgever wanneer ze illegaal verblijf viseert en niet de grensoverschrijding. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt nochtans duidelijk dat het opzet is om onregelmatige binnenkomst te bestraffen.

De Omzendbrief van 16 juni 2016 inzake de toepassing van de administratieve geldboetes voert een bewijsrechtelijke regeling in: de betrokkene moet aan de hand van stempels in het paspoort aantonen waar en wanneer hij of zij de landsgrenzen heeft overschreden, bij gebreke waaraan DVZ hem een administratieve geldboete kan opleggen. In twee arresten benadrukt de 21ste kamer dat een omzendbrief geen wetgeving is en dus niet bindend. Ze oordeelt dat de regeling een te verregaande administratieve beteugeling van feiten met miskenning van de principes van de rechtsstaat inhoudt. Regelgevende bevoegdheid komt immers aan de wetgever toe.

Praktische implicaties

DVZ legde sinds najaar 2016 tot april 2017 vaak administratieve boetes op wanneer hij vaststelde dat een vreemdeling illegaal in het land verblijft, bijvoorbeeld naar aanleiding van een onderzoek naar schijnhuwelijk of schijnwettelijke samenwoning, of bij controles op zwart werk, zoals in deze zaak.

In een reactie van 1 december 2016 op een rapport van Myria dat de administratieve geldboetes aan de kaak stelt, verduidelijkte DVZ zijn praktijken. DVZ leidt uit het illegaal verblijven een vermoeden af dat personen niet via de grensposten het grondgebied verlieten:

“Administratieve boetes worden opgelegd aan personen in illegaal verblijf:

  1. Wanneer uit de feiten niet blijkt dat de personen via de officiële grensposten het land zijn binnengekomen.
  2. Voor de persoon die een BGV heeft gekregen en het grondgebied niet heeft verlaten via een grenspost wat blijkt uit het feit dat hij nog op het grondgebied is.
  3. Hetzelfde voor de persoon die langer op het grondgebied verbleven dan op basis van hun visum of de reglementering was toegelaten. Door op grondgebied te zijn bewijst hij/zij dat hij/zij het grondgebied niet verlaten heeft via de grenspost.
  4. Aan personen die niet tijdig hun formaliteiten kunnen verrichten wegens de organisatie van de overheid worden er in principe geen administratieve boetes opgelegd.”

De Brusselse rechtspraak zet deze praktijk van DVZ om de boetes niet enkel op te leggen aan illegaal binnenkomende, maar vooral aan illegaal verblijvende vreemdelingen op de helling.

Bovendien sluit de rechtspraak aan bij het akkoord dat DVZ sloot met VVSG in augustus 2016 bij het operationaliseren van de administratieve geldboetes. DVZ stelde toen dat het niet de bedoeling was om administratieve geldboetes op te leggen aan vreemdelingen die zich al op het grondgebied bevinden.

Gezien de verhouding tussen de waarde van de geldboete en de kosten van een beroep, is weinig rechtspraak beschikbaar. De Brusselse rechtspraak toont echter de kans op succes van een beroepsprocedure aan, en heeft intussen zelfs geleid tot het stopzetten van de onwettige praktijk om vreemdelingen wegens illegaal verblijf te beboeten.